杨靖张嵩汪冬宁
【摘要】针对目前保障性住房选址不当而带来的 诸多问题，本文从五方面研究了在城市老城区、城市新市区与近郊区保障性住房的选址策略.
【关键词】保障性住房：选址：策略：新市区与近郊区
AND LOW INCOME HOUSING SITE SELECTION STRATEGIES OF MIDDLE
YANG Jing; WANG Dongning: ZHANG SongABSTRACT: Aiming a the problems brought fromthe unreasonable site selection of middle and low in-e housing this paper studies the site selection strategies of middle and low ine housing in oldcily new urban area and suburb area from five aspects.KEYWORDS: middle and low ine housing; site selection; strategies; new urban area and suburb area; po
1引言
2008年住房和城多建设部的组建，彰显了国视.国家将长期高度关注低收入家庭住房问题. 家对住房保障体系完善和城乡统筹建设问题的重保障性住房建设成为实现社会和谐稳定而大力推进的一项政策性工程.保障性住房建设中，合理 选址对住区开发，特别是对居民的生活质量的保障起着至关重要的作用.
嘀居民生活质量的问题，尤其是居民就业困难的 目前由于保障性住房选址不当，带来许多影问题，这使低收入贫困家庭的经济状况雪上加霜.
2保障性住房选址存在的问题
通过对南京市保障性住房的调查，保障性住
房内的居民存在着生活成本高、生活极不方便等问题.保障性住房选址带来的突出问题表现在：
（1）居民就业困难.被保障人群（低收入人群）的特点，普遍受教育程度不高，就业培训不足，所选择的就业面偏窄.其就业需求是劳动密 集型产业，就业类型单一，多为制造业和服务行业.目前，以南京为例，南京经济适用房地理位置偏，周边没有可供就业的产业，尤其是经过 简单培训就可就业的相关产业.并且单个项目规模过大或多个项目成组团集中设置，造成大片的方面，缺少公交配套设施，出行困难、出行成本 低收入住区，不能提供互补性就业的机会.另一高，也造成了就业的障碍.
（2）公共配套不完善.一是住区周边配套缺乏，从宏观区位上看，南京的经济适用房多位于 主城区以外，围绕主城区呈环形布置，项目相对孤立，周边没有可借用的居住区配套，或周边配套设施尚未开发完全，再加上住区开发建设的时 间并不长，没有有效的带动周边经济的发展，这就造成南京的经济适用房区域配套不完善的整体现状.二是区内配套不完善、经营不善，因为周 边多为未开发地带，或者为大片经济适用房住区，消费人群与消费能力有限，造成商业设施空置.同时由于住区自身规模及消费能力所限，达低门楼”，或者设置的设施规模过小，功能过于简 不到相应邮局、银行等机构设置相应设施的”最单，而不能满足住户的需求.
角度，综合考虑被保障人群交通、就业、配套、居 所以保障性住房的选址应从城市整体发展的住等问题.保障性住房用地的选择不能完全由市场来控制、单纯根据土地价格进行选址，而应由被保障人群综合的、长期的居住成本，并且在供 政府给予相当的政策支持.不仅在区位上要考虑应量上给予保障.
【文章编号】1002-1329( 2009) 12- 0053- 06
【中图分类号】TU984.12
【文献标识码】A
【作者简介】
杨（1975-），女，博士，张[1975-），男，东南 东南大学建筑学院，讲师.大学建筑学院在职博士，
汪冬宁（1973-），男，南京市房改办副处长，
【修改日期】2009-02-19
3保障性住房的选址策略
3.1保障性住房选址重视新市区、近郊 区与老城区的平衡
上较为均匀地分布在城市的各个区域，避免过大 从宏现的角度看，保障性住房应在一定程度规模的保障性住房集中在城市的某个区域.这样会问题及反社会行为，而且有利于保障性住宅的 不仅可以防止由于空间聚集而导致的某些不良社住户享受到更好的基础设施以及获得更好的谋生方式，增进社会各个阶层的交流，促进经济的共 生发展.保障性住房选址范围大致可分为老城区、城市新市区与近郊区三个部分，三部分的选址策略存在相当程度的共同点.其中，城市新市区与近郊区性质相近，而老城区则有自己的特点.
老城土地资源有限，并且地价昂贵，一般不被作为保障性住房选址的主要选择对象.通过大力建设新市区能够有效解决城市居住的整体压力 问题.新市区的开发建设既可以为保障性住房提供可得的土地，缓解主城区居住紧张的问题，同时保障性住房的建设能够加快土地的成熟，提升新市区的人气.香港的新城公屋开发给我们提供 了相应经验.保障性住房建设必须在新市区市政等配套设施先行的基础上进行，处理好生活与配套、居住与就业以及出行与交通的关系.只是通 过提供廉价土地的方式是不可取的，政府必须为新市区制定一套居住与就业分散相配套的发展政策，以及需要政府多个部门的共同合作才能实现 新市区的良性发展.
在近郊区，地价较低，原有的居住密度较低，拆迁量不大，在将来的城市发展过程中，处于综适用房的成本：并且，这些区域交通设施比较成 合地价相对低廉的位置，从而可以有效控制经济熟，交通相对便利，交通成本相对不高，因此也是保障性住房选址的合适区域.
城市的新市区及近郊区提供了大量的保障性住房用地，但在老城区中仍应建设或改造部分保重要意义：第一，我国大城市多数所处的城市化 障性住房.因为在老城区建设保障性住房有以下阶段符合分散城市化阶段的基本特征.根据国外发达国家的发展经验，这一阶段要解决的重时，保证老城的活力.第二，在城市产业转型中， 点问题在于大力发展新城，促进新城就业的同第二产业不断外迁，老城用地结构发生变化.商业、服务业等服务性第三产业在市中心的高度积 聚导致老城区依然提供了主要的低层次就业岗位.第三，老城区的服务配套等城市资源状况最佳，从社会公平角度应避免使其由富人独享，以
的地区.老城区低收入保障住房的选址策略可以 致低收入者只能被动的迁移至城市资源最为圆乏归纳为以下四点：第一，在拆迁地块中抽取.学习天津市的做法，城市更新时必须将本年度拆迁多块地块中的至少一块用来解决部分人群的住房 保障问题.若政府对提供的地块不满意，可以拒绝接受，重新选取.第二，直接提供房源.在老城区新建设的有一定规模的中档商品房住区中划 定一部分房源供应中低收入人群.可以借鉴英国的经验，制定相应的法令保证其顺利执行.第三，充分挖据城市土地利用潜能.通过土地功能的混 合利用，提升土地使用效率，建设低收入住宅.如利用大型菜场、超市、公交首末站上部空间建设高层低收入住宅.第四，更新与插建.在有保留价值的城市低收入人群聚居地段的更新与插建， 以避免老城更新中，低收入者原有的社会结构迅速解体，应该增加就地安置的可能，以维持社会稳定的需要.
3.2在城市居住区总体规划的指导下，将 保障性住房选址纳入”居住社区”的规划 范围内
根据《南京经济适用房调查报告》，保障性住房的建设地段周边荒凉，缺少应有的交通配套、商业配套和教育配套，使居民的生活极为不便： 并且由于交通成本高（时间成本、经济成本）扼杀了居民许多就业机会.另一方面，单个保障性住房项目孤立建设，周边没有可供借用的其他住 区配套，居住区氛围难以形成.因此在保障性住房选址时，必须考虑周边配套的先行建设以及配套的成熟程度.
3.2.1在居住控制用地上，有时序地选址
保障性住房用地的选址必须在居住控制用地上选址，而不应占用薪老城区之间的绿化隔离带、工业与居住之间的绿化隔离带以及工业用 地.一方面，从城市规划的角度讲，新老城区之间的隔离地带对于城市的健康生长而言极为重要，能够有效地避免城市以捕大饼的方式无序墓 延.另一方面，若在这些地段建设保障性住房，居民将难以分享完善的配套及城市发展带来的好处.最为严重的方面是，在这些地段建设保障性住房，某些污染源可能危害居民的生命健康.而 目前，为了追求低地价，上述违法操作已经出现，使总体规划不能顺利实施，同时也给保障性住房建设带来了极大的隐患.
同时需要强调的是保障性住房的选址要结合城市的发展方向与发展时序，避免与城市总体规划相背离，或步调相差过大而造成长期配套缺失.
3.2.2将保障性住房选址纳入”居住社区”的 规划范围内，避免孤立选址
《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》中提出了”居住社区”的概念居住社区”规模相当于《居住区规划设计规范》居住区的规模，并 更加强调居住配套设施的设置.理论上，城市的居住用地是由一个个居住社区”所组成（图1）400~500m由城市干道或自然地理边界国合的 居住社区是指以社区中心为核心、服务半径以居住功能为主的片区，人口规模为3万人左右.居住社区级配套相对完善，能为居民提供较为综 合、全面的日常生活服务项目.在居住社区”内选择保障性住房用地，能够保证居民享有居住社区级配套.从规划控制的角度上看，这些设施（社区中心）应由政府统一建设或在商品房住区开发 中安排配建.保障性住区尽量”借用”这些公共设施，减少自身的配建，从而减轻了保障性住宅选址的模式得以实施，必须要在城市总体规划的 建设的资金压力和运营成本.要使以居住社区”指导下，完成保障性住房的专项规划（图2）
3.3控制用地规模，与不同收入人群居 住用地的混合
社会学的研究认为，混合社区是基于社会和阶层隔离问题、促进不同阶层居民交往的有效方 谐的理想，混合居住模式被认为是解决不同社会法，并利于促进中、低收入人群的就业.大片低收入”同质”住区的建设，丧失了”互补性”就 业的机会，例如中高格住区能够提供钟点工、保姆以及超市、商场服务员、清洁工等就业机会.然而混合居住模式也存在一系列问题”，因此我们同时，尽量避免其带来的问题.适度的混居方式 必须寻找一种适度的混居方式，保留混居优点的可从以下几点进行控制：
3.3.1保障性住区应以合适的规模与其他商品 房住区混合
“混合社区”采用”小隔离、大混合”：社区混合、邻里同质”新的规划布局理念，有利于在 尊重居住者合理选择住所权利的基础上，推动社会各阶层的融合与发展.单个保障性住区建设规模的低限以”基层社区”的规模进行控制为宜，在居住社区”范围内与其他商品房住区混 合.这样使保障性住区在周边地块开发不明朗的前提下，确保最基层的社区中心的建设，以提供居民基本的生活配套服务设施，同时，保障性 住区规模不能过大、过于成片集中，每个保障性住区周边应为其他类型的商品房住区，使不同收入阶层的居民既能相对独立，又有机会互助
和交流.根据调查研究.居住社区”的社区配 套全部由低收入人群支撑将存在一定问题.比如，南京摄山新城，其社区中心的公建商业配套空置率很高，因为低收入人群没有足够的消费能力来支撑这些商业设施.混合居住也利于提 高教育配套设施的生源与质量.图3为居住社区中，保障性住区与中档商品房住区的几种混合模式示意图.参考国外（表1）国内相关经验 以及笔者实践项目的经验，一个居住社区”中，保障性住房集聚规模的高限为其建设量及人口规模不宜超过”居住社区”的50%，用地规模 控制在社区总居住用地规模的1/3左右.在南京六合”三房”（廉租房、经济适用房、拆迁安置房）建设规划（2008-2012）中，笔者在控制性详细规划已制定的社区结构基础上，进行三类 保障性住房的具体布局.通过保证一定的布局分散度及对”三房”建设比例的控制，形成避免隔离，氛围融洽的社区结构（图4）
图 1 房住用地构成示意Fig.1 Constinution of residential lands
图2 “居住社区”示意
Fig.2 Ilustration of residential munity
3.3.2保障性住区与其他商品房住区”分类梯 度混合”
分类梯度混合居住模式即将住区分为两种主要类型，一种是由中等收入者与低收入者混合居住，另一种由中等收入者与高收入者混合居 住.这种分类方式利于不同层级居民之间的冲突和紧张关系的缓解.我们主要关注的是前一种分类.所以在”居住社区”中选址时，保障性住区 应当与为中等收入者开发建设的中格普通商品房住区相邻，或者在普通中档的”居住社区”中配
Tab.1Overseas practices of housing mix of groups with different ines 表1 国外不同收入阶层混合的做法
不同国家 做法美国住宅与城市发展 以不同收入混合居住为根本策略，在周一个第里中公 共住宅和商品任宅的比例祝当地住房市场的状况来确规划（Advocacy 台.（H） 定、一般，HUD允许公共住宅的比例在20%-60%之 间，温合居住的房民家庭收入水平的浮动范围是平均plamning) 收入水平的50%-200%德国基尼黑的“利 住房 商兴建的住区中必须有209%的面积来建造“福利住房” 福利住房”遍及城市的各个区域，分布均匀.房地产荷兰的“混合邻里目 家庭进行混和，在邻里住区中、保障性住宅所占的比 在城市中心为低入提供住宅，并且强调将不同收入ts" 例为20%-50%美国的“空间上分散 例而变化，如2002年中心约为24%，在房价低的 根据不同城市的区位，可支付住宅所占居住用地的比的可支付住宅 地区约为54%.在房价最贵的地区约为8%.2004年坨 教新规划中强调提高市中心的可支付住宅比例：增加货穷行政区中商品房比例. 新加坡保障性住房的供应约为0%以上，在每个新市新加坡的“新市镇” 镇中确保不同民族的混合，并通过住房面积控制，划 出一定用地建设高档私宅（比例约为新镇中居住用地的5%-20%）等办法推行不同收入阶层的混合居住国的“社会混居” 规定在住宅建造观划中至少章出209%的面积（其余80% 则接市场价格销售）.实给社会福利房管理公司法国政府便租金住房联合服务公司：由其出租或出售给 低收人者
建（插建）保障性住区.从而避免高格住区与低 档住区直接相邻而带来的不和.另一方面，根据低收入人群对生活便利及就业需求的关注度，保障性住区应尽量在交通可达性较好、不追求景观资源等奢侈性要求的普通中档”居住社区”中 选址（图5）
3.3.3保障性住区与其他商品房住区之间要有合适的连接”媒介”
英国建筑理论家希勒BiIIH1lier从1970年代开始研究，发现如果强行地要求封闭既住高收失败，不同收入的群体不会愿意在住区的半公共 入人群又住低收入群体的社会小区，结果肯定会空间内”强迫性”交往.最后，他们发现公共街道模式是最适合连接低收入群体与其他群体的空业机会，同时其他社会群体也会参与他们的日常 间方式，低收入者既可以依靠街道谋生，增加就商业生活（如在蔬菜店、杂货店中购物），从而自然地发生交往.所以通过开放式的城市公共空 间、街道作为不同阶层住区之间的联系媒介，是有效可行的.
式，即将商品房与保障性住房按一定比例捆绑上 根据国外经验，混合居住还有另一种操作方市，按保障性住房建成面积比例给予减免土地出让金、行政事业性收费和城市基础设施配套费等优惠鼓励.这种方式不但减少了单独选址的难 度，而且使经济适用房在全市范围内分散布局，便于各地区居民就近选择，可以有效地利用原有的市政、交通、城市公共设施等，以节约社会资 源，从而促进社会整合和社会可持续发展与和谐社会的建立.但这种方式在国内要具有现实可操作性度”的控制还是一个关键问题.”度”的控制应包括以上谈及的几方面内容.一是，配建 保障性住房的住区应为达到一定规模以上的住
保障性住区与中档商品房住区的几种混合模式示意Fig.3 Mixed modes of midille and low ine housing mur
区，一般应在达到”基层社区规模以上的住区 中配建：二是，遵循梯度混合的原则，即在普通商品房住区或中低价商品房住区内配建一定数量到可单独管理的”组团”规模，并且具有相对独 的保障性住房：三是，配建的保障性住房最好达立性，以合适的”媒介”（如街道、绿化带）与商品房相连接，以免造成抵触情绪和冲突.
3.4 通为主导的住区模式 结合公共交通选址，发展以公共交
生活不便，其中一个主要原因就是缺乏公交设 根据调研情况，保障性住区居民就业困难、施，造成出行困难.因此在选址时，应该给予重点关注，其选址可分为两种情况：
3.4.1在地铁沿线距离地铁站点步行10~15mn 之内的地段选址
轨道交通发展对沿线300~1000m内的房地产开发有明显的辐射效应.但地铁站点周边房地 产价值增幅随距地铁站点的距离的增加而衰减.尤其是超过了300m以外范围衰减幅度较快.同时，根据对南京低收入住区的调查，发现低收入者对步行的可忍受距离较长，大约为步行10~ 15nmn所以，保障性住房可以在地铁沿线，距离地铁站点步行10~15min（1000n在右）的地段选址，建设高层高密度的住区，兼顾地价的条件下， 方便居民的交通出行.另一方面，地铁沿线虽然地价相对较高，但可以结合城市地铁的建设步骤降低土地投入成本.一般在每条地铁线建成初 期，其首末端附近的几个站点，地价相对便宜.因为地铁的建设主要是为了拓展城市发展空间，所对较为偏骼，发展不够成熟，政府可选择这些地 以地铁建成初期其首末端附近的几个站点，会相铁站点附近建设保障性住房.一方面，综合考虑建设成本与居民出行成本，其具有合理性：另一方面，由于保障性住房建设量大、入住速度快，也 利于周边地段的快速成熟，利于城市的发展.
3.4.2以地铁为轴，通过短途小巴连接居住社区中心和地铁站点
借鉴香港的经验，以地铁为轴，通过短途小巴连接居住社区中心和地铁站点或者公交枢纽站，是近期行之有效的解决方式.居民的出行需 求都可以简化为：首先乘坐驳接巴士从居住社区中心到达轨道站点（或公交枢纽），然后从轨道站点（或公交枢纽）前往城市中心.根据统计分析，3km以内，驳接巴士运行时间在10分钟左右” 城市郊区居民能够承受的向站”最大空间距离在（图6）
根据南京地区实际情况及小巴运营成本的问
题，可尽量将住区与地铁站（或公交枢纽站）之 间的线路并入公交巴士的线路中，或者考虑自行车取代短途巴土.同时，适当提高保障性住区开发强度，使驳接巴士运输更有效率和效益.
南京六合雄州组团的三房用地布局Fig.4 Layout of lands for affordable housiag low-rent housing and relo 国
Ratfurs sousi(g aqer1 jo jopd noqzizluorx u; Bujsnoqg paje2
SE 分类标座退合示意Fig.5 Classified and gradient housing mix
图6 地铁治线居住社区进址示意Fig.6 Site selection of residential muniti
